司法改革背景下法官助理制度的现实进路

昌吉中院民一庭课题组

摘要：随着员额制改革法官助理改革在全国范围内重新启动。法官助理不仅是审判辅助人员，更是法官重要的后备力量。但因对法官助理培养机制缺失影响法官精英化进程。通过建立法官助理分级定职、设置权限法官、完善晋级途径及保障方式，完善我国法官助理制度。

关键词：法官助理 分级定职  限权法官   法官养成

1. 法官助理制度改革脉络

   改革政策的演进，既能反映出经济社会发展的现实需要，也能体现出越来越成熟的发展思路。1999年最高人民法院发布《人民法院五年改革纲要》提出“可以对法官配备法官助理工作进行试点”。 这是最高人民法院第一次提出明确提出探索法官助理制度，并由此拉开了改革的序幕。2002年最高人民法院发布《最高人民法院关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》明确提出法官助理的功能定位是“从事审判业务的辅助人员”。2005年最高人民法院发布的《人民法院第二个五年改革纲要（2004-2008）》提出“在总结试点经验的基础上，逐步建立法官助理制度”，掀起法官助理改革的热潮。2009年最高人民法院发布的《人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）》着重指出法院人员队伍建设工作要继续“完善法官及其辅助人员分类管理制度”，完善“以法官、法官助理、书记员和其他行政人员的绩效和分类管理为主要内容的岗位目标考核管理体系” 。自最高人民法院于1999年提出法官助理制度，其初衷是为法官分担审判辅助工作，推进法官精英化进程。我国各级人民法院在最高院的推动下对该项制度进行了大胆探索，但改革的内在动力减弱、未建立系统科学的

   评估体系，也缺乏对内在规律的必要总结归纳，至今尚未形成较为固定的模式及成熟的体系。2010年后法官助理制度的发展模式由最高院推进转变为基层法院自行“多元化”探索，各级人民法院结合本地区和单位的实际情况在司法实践中不断探索及完善。

   2015年2月26日，最高人民法院发布的《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见--人民法院第四个五年改革纲要(2014--2018)》，提出“健全法官助理、书记员、执行员等审判辅助人员管理制度”。该意见重新激活了法官助理改革制度，并跟随着员额制改革在全国范围内大规模开启。2018年12月4日，最高人民法院《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》提出“积极研究建立法官后备人才培养体系，认真落实法官助理、书记员职务序列改革，创新完善法官助理培养模式，符合条件的法官助理可以申请参加法官遴选。”该实施意见将法官助理职能定位由一元化的“审判辅助人员”转变为二元化的“审判辅助人员”和“员额法官后备力量”。但在实践过程中，法官助理改革始终围绕着审判辅助职责进行制度设计，但对法官助理的价值认识和司法分工缺乏深入思考、对法官养成职能亦未得到应有的重视，造成现实中法官助理二元化定位强弱失衡的状态。2019年2月27日，最高人民法院发布《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见—人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》提出“完善审判辅助人员培训考核、培养选拔等机制，建设专业化审判辅助人员队伍”。该意见提出对法官助理考核和培养机制，但对如何拓宽法官助理晋升渠道及完善培养路径并未提出具体方案。今后的改革要赋予法官助理相应的职业尊荣感，制定法官助理的单独职务序列、明确相应的晋升条件，为他们规划好理想的职业前景；还要为他们量身打造业绩考核体系，采取量化考核与主观评议相结合的考核办法，让他们有职业认同而非失落，有发展方向而非迷茫。

   笔者作为法官助理以自身视角为第一角度，通过对法院编制内法官助理运行情况进行实证分析，剖析法官助理的困惑及其原因，以司法改革纲要为理论支撑，希望能在新一轮司法改革中对法官助理制度现实进路有所裨益。

2. 法官助理之现实困惑

   （一）法官助理 “减负”成效不明显。

   员额制改革的目的是为了实现“让审判者裁判，由裁判者负责”，将法官从繁琐的程序性事务中解脱出来，集中精力从事案件审判和裁决，从而实现法官 “精英化”。但员额制改革后，法官并未感觉到工作量大幅度减轻，反而感觉负担加重。一方面，员额制改革后，法官人数受39%比例限制办案人数减少，但案件量却呈增长状态，法官人均收案数量比改革前增长50%-100%。另一方面，虽然法官助理可以分担部分审判事务性工作，但“理想很丰满，现实很骨感”。未入额的原法官或助理审判员转为法官助理后，丧失的不仅是法官的身份，还有作为一名法官原本可期待的物质利益和社会名誉。心理的落差、改革红利的丧失，必将挫伤工作积极性，甚至出现消极怠工的情况。而由书记员转任的法官助理因无审判经验，其撰写的法律文书往往要经过法官多次修改甚至推到重来，法官为提高审判效率宁愿亲力亲为。甚至有的法官表示，如果可以选择，宁愿不带助理。

   （二）法官助理同法官、书记员职责混同。

   司法实践中，法官助理与法官、书记员职责相互交叉，易出现三个和尚没水吃、重复劳动等现象。较为突出表现在：

   1、虽然各级人民法院积极响应司法改革，拓宽审判辅助人员的来源渠道，通过以购买社会化服务的方式优化审判辅助人员结构。基层法院通过聘用司法辅助人员缓解书记员短缺问题，但仍有部分法官未能达到 1:1的审书配置。在此情况下，法官助理不仅仅要承担部分审判辅助工作，还要承担原书记员的工作，法官助理“有名无分”。

   2、《最高人民法院关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》规定法官助理是在法官的指导下进行所有工作，部分法官在办案压力较大的情况下无限制地将与审判有关的全部事务交与法官助理处理。不仅导致国家以严格程序招录的法官助理成为类似英美法官的私人助理，而且通过法官的个别授权使法官助理成为实际审理者，有可能成为“审者不判，判者不审”的另一种制度性根源。

   （三）法官助理晋升流通道路不畅。

   一名珠海市中院的法官助理曾坦言，“人们把更多的目光聚焦于法官，更多是关心法官的待遇，而不是法官助理。当法官感到工作带来压力的同时也享受了应有的光荣与待遇；而作为法官助理者，是职位的失落，难免产生既然技不如人、待遇不如人、又何必那么投入的灰色心理。”法院因其工作性质的特殊性，与其他国家机关人员相互流动的机会少之又少。法官助理在体制内改变工作状态的唯一途径就是入额成为法官，但受法官精英化及39%比例限制致使员额成为稀缺资源，只有在员额法官因退休或调离等原因退额后部分优秀的法官助需通层层激烈竞争才有可能入额成为法官。编制内的法官助理均为全日制法学教育，通过激烈的公务员考试招录进入法院系统，基本通过司法资格考试。一方面，是繁重的工作、严苛的选拨条件、狭窄的晋升渠道；另一方面，薪酬待遇与同龄的律师存在较大的差距。由此导致法官助理队伍的不稳定性，为法官助理大量辞职埋下的隐患。

3. 造成法官助理困境原因。

   自最高院提出法官助理制度至今已探索了近二十年，经历了停滞、反复重启。总结过往经验教训，总结为以下几个方面：

   （一）立法支撑缺失。

   法官助理制度无法律依据，仅有制度支撑。最高人民法院发布的一系列改革文件，其性质均属规范性文件，其效力位阶低于法律。而现行《中华人民共和国法官法》、《中华人民共和国人民法院组织法》均未对法官助理制度予以涉及，造成法官助理的地位、职责、待遇等问题无法可依、无章可循。

   （二）、价值取向错位。

“顶层设计对法官助理制度期待空前之大，但对于法官助理职业规划等缺乏较为深刻的探析。”2018年12月4日，最高人民法院发布的《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》 确定法官助理不仅是审判辅助人员，而且是员额法官的后备力量。但实践中，法官助理改革仅强调其审判辅助功能，忽略其后备法官的养成。鉴于我国法院司法行政化体制，“司法公务员”式的法官与法官助理之间系行政管理与被管理的关系。加之，法官助理从事反复性的辅助事务，并不具被判断的决策性。如果法官仅将法官助理作为辅助人员使用，忽略培养其独立行使核心审判事务的能力。当未经过独立司法判断、撰写法律文书、调解的工作积累、职业历练的法官助理成长为法官，其能否胜任精英化法官则有待商榷。

（三）、人员分类职能未分离

2005年最高人民法院发布《人民法院法官助理管理办法（征求意见稿）》（至今未出台）和2015年9月发布《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第十九条，均以清单的形式列举了法官助理的相应职责（见表一），其目的在于填补制度空白，合理规范法官助理的职责。但以权力清单的方式来列举法官助理应当履行的辅助性工作，存在文字转化为实际操作的困难，难以穷尽方方面面的事宜，也必然会存在列举不明和职权交叉的问题。

表一 法官助理职能相关文件规定

1. 法官助理制度现实进路

   （一）对审判事务工作分类定职。

   将能否体现判断权和裁量权作为区分核心审判事务和审判辅助事务的标准。核心审判事务包括高判断性事务和低判断性事务。高判断性事务指在疑难复杂、争议较大案件中的判断，低判断事务指双方争议不大、简易程序及程序性裁定等案件中的判断。审判辅助事务包括司法智识事务、司法程序事务和专业技能性事务。司法智识事务指与审判事务有关的实体性事务，如撰写法律文书、主持庭前调解、组织证据交换等事务。司法程序事务主要指涉及审判事务的程序性事务，如传唤当事人、受法官委托或者协助法官依法办理财产保全和证据保全措施等。专业技能事务主要是不涉及审判事务的程序性事务，如庭审记录、订卷等由书记员完成的工作。按法官、法官助理、书记员的相应职责进行分类管理，其中：法官承担高判断性事务，即享用复杂案件审判权；权限法官承担低判断性事务，享有简易案件部分审判权；高级法官助理承担司法智识事务，初级法官助理承担司法程序事务，书记员承担专业技能性事务。

   当然，审判工作事务分类也并非能泾渭分明地区分法官、法官助理与书记员的职责，三者之间亦存在相互交叉的部分。但对其进行分类，最终目的在于对法官助理的职责进行分类从而对达到对其进行分级的目的。法官作为审判团队的负责人，其可以对团队成员混同的职责根据实际情况进行调整。                                                                                                                 

   表二 审判工作事务分类图

    

    

    

    

    

    

    

    

    

    

    

    

   

   （二）法官助理分级定职。

   现行法官助理实行单独职务序列体系管理，评定等级时套用行政级别管理模式，从高到低依次设置为一级至五级助理五个职务层次。该管理体系并未考虑到法官助理的来源、发展方向、培养机制等问题。司法改革的重中之重就是“去行政化”，对法官助理的人员分类、单独序列、专业化管理都应当逐步淡化行政管理色彩，建立符合审判规律、提高审判效率的分级的管理模式。

2. 二层级梯度化定职。

   各地法院已对法官助理分级定职有初步尝试。比如上海徐汇区人民法院将法官助理分为初级法官助理和高级法官助理两个梯度。初级法官助理负责司法程序事务，高级法官助理负责司法智识事务。北京市第三中级人民法院将法官助理分为初级法官助理、中级法官助理和高级法官助理。初级法官助理由新入职人员和短期交流实习人员担任；中级法官助理原则上应当具有硕士研究生以上学历并担任初级法官助理1年以上，或者具有本科学历并担任初级法官助理1年半以上，并且熟练掌握审判活动记录、裁判文书校核、卷宗整理归档等基本业务技能；高级法官助理，则要求通过国家统一司法考试，并且担任中级法官助理2年以上，同时能够较好完成法官助理的基本职责。

   考虑到部分地区法官助理并不充裕、甚至部分基层法院的法官无法官助理可以配置等情况，从法官助理养成途径和厘清职责方面出发，笔者认为二层级法官助理分级模式较为可行。

   图三法官助理分级定职图

1. 法官助理实行分级培养机制。

   目前我国法官与法官助理配置模式有三种。一是实行法官和法官助理固定搭配模式，该模式有利于培养工作默契提高工作效率；二是实行合议庭和法官助理搭配模式，可以有效解决法官助理短缺情况，但法官助理工作强度加大导致带教培养困难；三是法官助理全院随案配置避免法官助理因岗位固定导致其职业发展局限。
       对法官助理进行分级培养。根据法官的业务能力和法学素养深厚程度配置与其向适应的初级法官助理或高级法官助理。初级法官助理的培养可以由青年法官进行指导，使其快速熟悉司法程序性事务，同时培养审查诉讼材料、草拟文书等能力。高级法官助理应当由庭室资深法官培养，主要提高其庭室驾驭能力、审判研究等能力。同时，高级法官助理应当在不同部门之间进行交流，熟悉多种类型的案件、拓宽其业务知识。即高级法官助理在某庭室工作半年到一年后，交换到其他庭室进行，对其进行多岗位的培养和锻炼。

   建立法官导师制度。法官助理在学校仅接受法学理论知识教育，如何将法学理论知识转化为法学实践应用，就需要法官发挥导师作用、延续法学教育，培养法官后备力量。法官助理通过庭前阅卷、组织举证及质证、调查取证、法律调研等环节，撰写案件备忘录；庭前通过向法官提问、辩论等形式对案件事实、法律适用等提出建议；庭后参与法官合议，法官对法官助理撰写法律文书提出修改意见并向其释名修改的理由等形式，培养法官助理独立司法判断力。

   3、设置权限法官。

   司法改革虽然确定了从律师、学者中选任法官的思路，意图打破法官、律师、法学家之间的壁垒，但三者因职业思维、体制隔阂、收入待遇等差距，致使该制度只是一种象征性的宣示和对法律职业制度多元化的有益补充，如同镜中花水中月。体制内的法官助理在未来一个很长的时间段内仍会是法官重要的后备力量。法官助理不仅是作为未来法官人才的储备库，也应当成为锤炼法律职业精英的平台。

   如何让一直从事审判辅助工作的法官助理顺利过渡到行使核心审判权的法官，只能通过大量的案件积累审判经验。审判是一项带有鲜明实践理论色彩的工作，经验的积累需要亲历，即使庭审流程可以通过职业培训或观摩获得，但法律职业运用技能并非一朝一夕能够练就。因法律职业运用技能不仅包括法律事实判断、法律文本分析、法律规则适用、调查收集证据、判断运用证据技能，还包括法律解释、法律推理、法律程序运用、法律漏洞补充、指导性案例识别等综合技能。所以，在高级法官助理和员额法官之间设置一定的预备期，赋予权限法官有限的审判权，锻炼其庭审驾驭能力及独立司法判断能力。同时，为了弥补权限法官驾驭庭审能力不足的情况，可以指定资深法官担任审判长，带领权限法官提升庭审驾驭能力。

   设置权限法官可以缓解案多人少的矛盾。员额制改革将未入额的法官一刀切地直接划入法官助理行列，并不有利于司法改革的推进。若将其转为权限法官，赋予其特定案件的调解权和裁判权，不仅缓解改革阵痛，而且能够缓解法院案多人少的矛盾。

2. 完善晋升途径和保障机制。

3. 完善法官助理考评机制。

   当前，针对法官助理的业务考评机制实行按法官办理案件数认定，法官助理依赖心理较重，工作积极性未充分发挥。笔者认为，将案件审结效率作为基础考核指标，可提高法官助理工作的积极性，主动参与调解工作，学习各类案件的审理思路；将疑难复杂案件的审理能力作为重点考核指标，提升高级法官助理及权限法官审判能力；将学习调研能力作为加分考核指标，培养其调研能力以便应对日新月异的案件类型和司法多样化的需求。

   （2）提升法官助理职业保障。

   提待遇。最高人民法院会同中央有关部门于2016年6月印发了《法官助理、检察官助理和书记员职务序列改革试点方案》，明确提出法官助理实行单独职务序列。法官助理即便未入额，其仍能通过正常的职级晋升机制实现待遇的阶梯式增长，从而稳定法官助理队伍的职业预期。

   明确职业预期。稳定法官助理队伍的关键在于建立身份认同感并明确职业前景。比如，法官助理在裁判文书上署名不仅可以督促法官助理积极履责、加强社会监督，还可建立社会对法官助理身份的认同与尊重。拓宽法官助理的就业渠道，加强与其他国家机关人才相互交流，提高法官助理职业的含金量和社会认可度。

   五、结语

   在尊重各地法院差异性的前提下，建立与本院实际状况相适应的法官助理制度。避免片面强调法官助理制度改革的一致性，导致制度难以落地或落地错位。法官精英化，更需要的是法官助理精英化的培养机制。

    

（课题组成员：马卫东、闫雪、胡婧，执笔人：胡婧）